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河南省科协、省土地学会组织赴台参加“海峡两岸土地利用发展研讨会”总 结

   一、项目提出的背景
    台湾地区经济的快速发展,各项建设用地的需求量逐渐增大。随之而来的,各项建设用地,尤其是都市建设用地的取得变得越来越困难,于是,市地重划在台湾地区都市整体建设中发挥的贡献作用越来越突显,并深受各界的充分肯定。
    内地在以往城镇建设中,对公共基础设施用地、公益用地的取得,大多是采取土地征收方式,以强制手段取得被征收者—农村集体所有和农民个人使用、承包的土地,常常造成被征收者的抵制。因为农村集体,尤其是农民个人将无法再持有土地,且难以享受城镇建设带来的各种收益和效益,反而邻近未被征收的土地或新的外来的土地使用者却因公共基础设施、公益设施的开发建设和不断完善,而得到土地增值,形成新的不公平现象。另一方面地方政府又因筹措城镇建设所需的征地费、建设费等资金,面临巨大的财政压力,并陷入了恶性循环。究其原因是理念上的陈旧。我们采取土地征收后的安置途径一般是以货币安置为主,留地安置为辅,甚至没有留地安置,土地征收付给农民个人手中的货币无法返回为可增值的财产。而台湾地区的市地重划可以说是百分之百的留地安置,这种安置的结果是:原土地的财产权并未丧失、且有可能增值或带来长期收益。因此,借鉴市地重划的理念就从扩大留地安置入手,推动集体建设用地的流转,按市场    经济和等价交换的规律,还农民土地财产权的本来面目。
    河南省科协针对我省土地管理方面存在的弊端,与台湾文化大学土地协商组织我省部分市地土地管理专家及相关管理人员赴台湾参加“海峡两岸土地利用发展研讨会”,并与台湾地区有关土地资源方面的专家、学者进行了学术研讨,重点考察了台湾地区的“市地重划”。台湾地区“市地重划”的一些理念、做法,对推动河南省城镇化建设,尤其是小城镇建设和县域经济、农村经济的可持续发展都有可鉴之处。
    二、“海峡两岸土地利用发展研讨会”的概况
    经省政府、国台办批准并在省台办的指导和大力支持下,应台湾文化大学的邀请并承办,由河南省科协协办的“海峡两岸土地利用发展研讨会”,于2004年9月上旬在台湾台北市顺利举行。以省科协副主席何凤莲为团长的我省代表团一行十一人赴台参会交流,参会代表大多来自我省各地市国土资源局的管理人员及专家。这是省科协2004年工作重点之一,团组在出发前召开了“行前教育会”。省政府台湾事务办公室徐宁生主任亲临会议作了系统的“行前教育”,省科协主要领导介绍该项目的有关情况并提出相关要求,使参会同志对赴台应注意的政治、业务、行程等事项都有了明确的认识,因而,有力促进了此次交流活动的成功。
    研讨会开幕式首先由台湾文化大学土地资源系主任虞光辉代表台湾文化大学向我省参会代表的到来表示亲切的问候,并祝研讨会圆满成功。何凤莲团代表河南省团组及省科协对台湾文化大学及专家的友好接待表示感谢,并祝研讨会取得成功。台湾内政部地政司司长张无旭、内政部地政司科长邱玉忠、内政部地政技正王定平、台湾戴德行总经理著名地价评估师颜炳立到会并做了精彩的专题讲座与交流。研讨会由台湾大学土地资源系教授廖树宏主持。
   “海峡两岸土地利用发展研讨会”的内容分两个方面:一方面是进行学术研讨交流。两岸专家学者就如何搞好土地利用、土地重划及土地评估、土地测量做了精彩、透彻、具体的学术交流探讨。由于台湾在土地重划等方面比大陆先行一步,台湾方面专家、学者的见述使我省同行获益匪浅。两岸学者分别就台湾土地政策、土地重划、地价评估及地籍管理的经验及存在问题、今后发展趋势进行了认真的交流与探讨。
    台湾专家在会上分别就“农地重划”、“市地重划”、“区段征收”、“台湾土地利用现况”、“台湾地籍管理”、“台湾地价管理”、“台湾土地测量”、“台湾土地估价”用多媒体进行了专题讲座,并与我省专家进行了面对面的交流座谈。我省参会专家也向研讨会提交了“土地甚勘测定界对国土资源管理起着重要作用”、“城乡土地利用现状与潜力研究”、“建设豫北区域性中心城市土地利用规划探讨”等相关论文及交流材料。
    会议另一方面,是专门组织我省参会代表对台湾的“太保土地重划区”、“阿里山国家公园土地利用”、“走马赖休闲农场土地规划区”、“垦丁国家公园”、“台东县农会东游季”、“花莲农地重划建设”、“国立艺术中心区”等进行了实地考察。拜会了台湾文化大学土地资源系、花莲地政事务所、鱼池乡农会—灾区重建土地利用等部门,所到之处台湾同行都热情接待我省代表,并详细讲解各部门、各科室、各岗位的职能划分,引导我省代表参观各职能部门,进行了实地的交流探讨。
    通过与台湾学者的交流探讨,我们重点了解了台湾在土地管理方面有以下主要方式:
    1、“农地重划”
    台湾学者所称的“农地重划”,相当于我们当前所做的土地整理暨标准农田建设。其基本思路是:以政府引导为主组织投入,按农业发展规划,将分散零碎的私有农地,进行路、沟、渠的统一规划建设,建成南北长80~100米、宽25~30米、排灌分系、机械直接可下每一田块作业的农田,以适应现代农业发展的需要。其主要做法:
    一是政府成片统一规划建设。
    二是按丘形核定各地主重划后获取农地的最小面积。
    三是就近安排各地主重划后获取农地的具体区块。
    四是对无法或不足以享受获取最小面积的重划农地,或超过原有农地面积获取重划农地的,按重划前后的两种不同形态,分别评估农地价款进行货币招补。
    五是在重划区组织民间农协会或土地重划促进会,以代表民意和帮助协调处理各种矛盾。
    六是得地地主除要承担三分之一货币投资外,还应无偿少得原有农地面积20%的土地,作为用于道路、沟渠等公用工程用地和归还其它投资者的抵费地。
    七是政府地政机关将抵费地按丘标售给愿意种地的农民,从而形成投资回收机制。
通过以上措施,取得了一定成果,全岛重划农地从1958年开始至去年年底共完成774处、38.26万公顷,占全岛耕地总面积的48%。目前每年除新开展1~2万公顷重划外,主要转向对早期重划农地进行完善提高。其效益主要体现在改善农业生产条件,实现农民增产增收和改善农村生活环境及保护生态环境上。
    在农地重划的实践过程中,有关“机构加强土地权属管理”,“使每丘地块都能自由灌排、机械自如进出”,“政府组织采取的投融资思路”,以及由于将田畈中主排河渠都进行水泥固化而不利于生态环境保护与平衡等经验与教训均值得我们借鉴。
    2、“市地重划”
    台湾学者所称的“市地重划”,类似于我们的城镇新区(工业园区等)开发建设。基本思路是:政府根据都市发展规划,在城镇新区(工业园区等)开发建设中以市地重划形式吸纳土地所有者参与城镇新区(工业园区等)开发建设,从而减缓征地矛盾,节省政府投入,加快城镇新区(工业园区等)开发建设步伐。其主要做法:
    一是政府根据都市发展规划确定市地重划区,并通过详规明确所有土地的具体功能及用途。
    二是明确详规公共道路、公园绿地、市政和学校等非经营性的公共设施用地由区域内的土地所有者无偿提供。
    三是公共设施建设费用全额由政府投资并组织实施。
    四是土地所有者可在重划土地中的商业用地处或工业仓储等用地处,分别按原有土地面积的30%或40%任选,并有优先获取权。在计算每一土地所有者获取具体面积时,根据价值量相等原则,以所有者原有土地评估值除以待获取的重划土地面积评估值计得。
    五是政府还按详规的不同用途,确定获取重划区土地每宗最小面积。如按前四项规定,原土地所有者可获取重划区土地达不到最小宗土地面积时,可以联合其它有权获取重划区土地者共同选地,也可领取原有土地评估价值的现金。
    六是重划后的土地,除土地所有者按等值获取的面积和公共部分外,其余土地抵作公共设施分摊费用(即称抵费地)交由政府处置,政府将抵费地标售给新的土地使用者,从而形成土地开发投资回报。
    据介绍,至1999年年底,全岛共进行了619个区片、121.38平方公里的市地重划。重划后,取得完整建设用地79.34平方公里,使政府无偿取得公共设施用地40.87平方公里(占整个重划区范围内土地的 33.67%),为政府节省了公共设施用地征用费3253.57亿和建设费  1214.99亿(两项合计达4468.56亿台币,折合1117.14亿人民币)的投资,且政府还得到了34.70平方公里(占整个重划区范围内土地的 28.27%)的抵费地,政府即将抵费地标售(由于开发成熟地后,地价均有不同程度上涨,一般都是地还未全部标售,而开发投资本息即已收回,回报均较丰厚)。而地主即原土地所有者也乐意,究其原因:一是台湾对农地也是实行管制制度,政府不规划,土地所有者不可能按非农业用地卖地,于是得不到实惠。二是政府规划市地重划后,政府对地主可免收高昂的土地增值税。三是原土地所有者虽只得到原有土地30~40%的重划土地,但价值量没有减少,还可预期获取的土地今后升值收益归己的好处。
    通过以上措施吸纳民间资本投入进行新区开发建设,既保护了原土地所有者之利益,又使政府减轻基础设施的投入,实现加快城市化建设进程等做法值得借鉴。
    3、“区段征收”
    台湾学者所称“区段征收”,即为我们的成片征用。台湾有时为改造旧城和开发新区也有实行征用的做法,但不搞某幢建筑或某一个项目的具体征收,而是根据控制性详规进行区段征收。具体做法是征收时不付现,而是就近用返还30~40%开发熟地的办法处置,返地中为了保证宗地完整,也采用最小宗地限制,并采取自愿组合或按原评估价值招补凑合,具体处理办法与市地重划基本一致。其土地征用过程中,处理政府与土地所有者之间利益关系的思路也值得借鉴。
    三、结合本省实际借鉴市地重划做法的思考
    河南省是一个土地资源十分有限的省份,土地资源是我省经济社会发展的重要制约因素。加强对土地资源的有效管理,促进资源的优化配置,努力提高全省土地资源的开发利用效率,是新世纪各级政府需要始终关注的一个重大问题。
    做法一:市地重划是都市规划实施的具体化。其最大特点是:分步实施都市规划,实施一片,繁荣一片,收益一片,不断滚动发展。台湾地区市地重划区面积平均: 公办约50~60公顷/区,自办约5~10公顷/区。而我们的城镇建设习惯于拉大城镇框架,城镇道路修的长又宽,只有形象而无效益,农民时常把这些道路当作打谷、晒粮之用,形成有“城”无“市”。
    做法二:市地重划是一种土地权益的公平调整。对于原土地所有权人而言,市地重划后所获得的完善的公共基础设施、公益设施、交通便利等区位优势提升的建设用地,虽然土地面积缩小,但其价值并不比原有土地价值低,并能获得便利的土地使用权和未来的土地增值。而我们的城镇建设习惯于采用土地征收方式,并用低价值的货币安置,很少考虑甚至不考虑预留地安置。有的地方低价从农民手中征收,又高价出让给农民,不进行地价评估和公平交易,使农民的土地财产严重流失,形成新的不公平。因此,借鉴市地重划可以让利于民,还财于民,真正使农民从城镇化建设中得到实惠,成为城镇的主人——有产阶层。
    做法三:市地重划可以使农用土地转化为各种所有制下的建设用地统一化。无论经营性用地还是非经营性用地,无论是国有土地还是自用建设用地都可以在重划区内统一的地产市场上获得。它有助于激活地产市场,充分显现地产价值,不会因土地所有形式不同而产生土地价值的不同。政府可以标售(租)土地,农民也可以标售(租)土地。因此,市地重划区内建设用地的获取方式是统一的——从市场上获取;建设用地的价值是统一的——同质同价。从而彻底消除了隐形土地市场交易。这对于我们正在探索城镇化进程中,农民集体建设用地的流转,消除国有建设用地和集体建设用地之间在使用条件、土地价值、规费征收、利益分配等诸方面的差异具有极佳的借鉴意义。
做法四:市地重划区内供公共使用的道路、沟渠、儿童游乐场、邻里公园、广场、绿地、国民小学、国民中学、社会服务区等用地以及工程费用、重划费用等都是由参加重划土地所有权人,按其土地受益比例共同负担,政府节省了巨额的土地征收费用及建设经费支出,减少了资金占用量,有效地减轻了政府的财政压力。这一点也值得我们在小城镇建设中借鉴,小城镇建设往往遇到的两大难题之一就是启动资金巨大,良性循环不畅。
    四、启示及建议
    台湾在土地管理方面的一些有效做法,值得我们在土地管理实践中参考。虽然台湾的土地制度与内地不同,但其中通过农地与市地重划等建设措施,加强政府对土地权属和用途的统一管理,促进了土地资源的开发利用效率。其中十分关键的建设资金来源问题,则采取了部分民间资本投入、抵费地分摊和政府将抵费地标售等切实可行的投融资政策,既保护了原土地所有者的利益,又使政府大大减轻了投入基础设施建设费用的压力,从而有效地促进了农村和农业现代化的发展,加快了城市新区的开发建设和城市化进程。这对我们当前正在进行的标准农田建设、推动城市化进程等工作具有一定的借鉴意义。
    借鉴台湾地区市地重划的理念和做法等,可以充分实践以人为本的理念,让利于民,还财于民,建立相对统一的城镇地产市场体系,从根本上解决征地难,缓解地方政府在城镇建设方面的财政压力,确保人心安定,政治稳定,有效地促进土地经济利用,推动城镇化进程,真正在城镇化进程中解决好“三农”问题,使农民从中得到应有的实惠。从法律的角度上,要制定一套有利于保护农民权益的农民集体建设用地流转法规,尊重和保障农民的土地财产权;从财税的角度上,要制定各种财税优惠政策, 向小城镇倾斜,如:农民集体建设用地第一次交易中,各种税费减收或免收;从实践的角度上,可选择条件相对成熟的小城镇,尤其是地价有未来增值趋势的地方,参照台湾地区市地重划,有所突破。切记不可照搬照抄,要结合我们的实际情况,因地制宜,在试点的基础上总结适合可持续性城镇化发展的新途径。
    总体看,这次赴台交流活动,在专业、理念、土地政策、相关团体运行机制、台湾前途等方面都获得了有益的成果和新的认识。对推动河南省城镇化建设,尤其是小城镇建设和县域经济、农村经济可持续发展都有可鉴之外。